Manajemen Keuangan Sektor Publik (Public Sector Financial Management)

Oleh: Risman

Jakarta, January 2015

Kali ini akan saya bahas tentang manajemen keuangan sektor publik.

Sebagaimana kita ketahui bersama bahwa sejarah perkembangan keuangan sektor public dunia sangat dipengaruhi oleh 2 (dua) mazhab (school of taught), yaitu:

1.       Mazhab Napoleon atau dikenal juga dengan nama Mazhab Latin.

Mazhab ini lebih menekankan pada pentingnya suatu perencanaan anggaran.

2.       Mazhab Anglosaxon atau Mazhab Nordis atau Mahzab Eropa Utara.

Mazhab ini lebih menekankan pada hasil akhir (output) dengan mengacu pada standard pelaporan keuangan public sebagai bentuk laporan pertanggungjawabannya.

Layaknya di Negara lain, Kedua jenis mazhab tersebut di atas juga sangat penting pengaruhnya terhadap perkembangan keuangan sektor public di Indonesia. Perkembangan keuangan sektor publik di Indonesia pada mulanya lebih condong pada Azas Napoleon (Mazhab Latin). Hal ini tercermin dengan diberlakukannya peraturan ICW (Indische Compatible Wet) tahun 1964 yaitu suatu udang-undang tentang perbendaharaan pada jaman penjajahan Belanda yang kemudian tetap diberlakukan oleh negara Indonesia . ICW 1964 dimaksud mulai diberlakukan pada pemerintahan Indonesia pada tanggal 01 Juni 1967. Pada perkembangannya pelaksanaan ICW 1964 tersebut kemudian diganti dengan Undang-undang No. 9 Tahun 1968 tentang perubahan Tahun Anggaran. Walaupun ICW telah diganti dengan UU no. 9 tahun 1968 di dalamnya pengaruh Mazhab Napoleon masih sangat kuat sekali.

Lalu bagaimana perkembangan keuangan sektor public pada era sekarang ini. Seiring berjalannya waktu, perkembangan keuangan sektor public di Indonesia pada zaman sekarang telah mengarah pada Mazhab Anglosaxon (Mazhab Nordis/Eropa Utara). Hal ini sangat terlihat sekali yaitu dengan digulirkannya paket undang-undang keuangan Negara Indonesia yaitu:

1.       UU No. 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara;

2.       UU No. 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara;

3.       UU No. 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara;

4.       UU No. 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.

Namun terdapat hal unik bahwa walaupun telah terjadi pergeseran pandangan tentang keuangan sektor public yaitu dari Mazhab Napoleon ke Mazhab Anglosaxon, namun ternyata pergeseran tersebut tidak sepenuhnya terjadi. Hal ini dikarenakan masih terdapatnya pengaruh Mazhab Napoleon. Dengan demikian, mazhab mana yang saat ini berlaku di Negara Indonesia adalah adanya perpaduan kedua Mazhab tersebut di atas yaitu Mazhab Napoleon dan Mazhab Anglosaxon, dengan didominasi oleh pengaruh Mazhab Anglosaxon. Dengan demikian, walaupun Mazhab Anglosaxon lebih besar pengaruhnya terhadap perkembangan sektor public di Indonesia, namun hal tersebut tidak menghilangkan Mazhab yang sebelumnya dianut yaitu Mazhab Napoleon.

Contoh untuk menggambarkan tentang masih diberlakukannya Mazhab Napoleon (Latin) adalah adanya program dana Bantuan BOS (Bantuan Operasional Sekolah) yang telah ditetapkan/dianggarkan oleh pemerintah. Program Dana BOS tersebut dianggarkan oleh pemerintah dengan alasan demi kepentingan sektor public yaitu pendidikan yang merata bagi masyarakat yang secara ekonomi berada pada kelas bawah. Di sini terlihat sekali keberpihakan pemerintah kepada sektor public (Sosialis/Napoleon), tanpa memperhatikan system pelaporan dan pertanggungjawabannya. Sehingga dalam pelaksanaan paket Dana BOS sering mengalami kesulitan dalam pembuatan laporan pertanggungjawabannya.

Terkait dengan pengelolaan keuangan sektor publik, maka tedapat system manajerial keuangan sektor public yang disebut dengan Manajemen Keuangan Sektor Publik (MKSP). Selanjutnya MKSP dapat didefinisikan sebagai berikut:

“Setiap kegiatan untuk menganalisis, menyusun, menetapkan tujuan, dan melaksanakan penilaian keuangan Negara atas suatu entitas yang dapat berupa:

1.       Pemerintahan tingkat manapun;

2.       Suatu perusahaan yang dapat dikontrol oleh pemerintah; atau

3.       Suatu organisasi yang dibentuk oleh kumpulan Negara-negara.”

Dalam MKSP, menurut The System of National Account (SNA) sektor publik dibagi menjadi 3 (tiga) sektor, yaitu:

1.       Sektor pemerintahan secara umum;

2.       Perusahaan yang dikontrol oleh pemerintah;

3.       Lembaga internasional.

Lain halnya dengan pembagian cakupan oleh SNA, maka menurut GFS (The General Finance Statistik) Manual 2001, MKSP dapat dibagi menjadi beberapa cakupan, yaitu:

1.       General Government:

1)      Central Government

2)      State Government

3)      Local Government

2.       Public Corporation:

1)      Financial Public Corporation:

a.       Monetary Public Corporation including The Central Bank

(contohnya: Bank Indonesia, Pemerintah

Pusat seperti Kementerian/Lembaga).

b.      Non-Monetary Financial Public Corporation

(contohnya: Bank Indonesia, Perusahaan BUMN)

2)      Non-Financial Public Corporatioan

GFS mempunyai kode-kode akun pelaporan tersendiri yang sedikit banyak mirip dengan kode-kode akun yang dipakai di dalam akuntansi pemerintahan pusat maupun daerah yang disebut dengan “Bagan Akun Standar”.Dengan demikian, selain sistem kodering menurut SNA dan GFS, maka terdapat jenis kodering lainnya yaitu Bagan Akun Standar. Sebagaimana di jelaskan di atas, kodering di dalam Bagan Akun Standar cenderung mirip dengan kodering di dalam GFS.

Dengan demikian, maka dapat diambil kesimpulan bahwa di Indonesia memiliki 3 (tiga) jenis kodering di dalam MKSP, yaitu:

1.       Kodering menurut NSA;

2.       Akun GFS;

3.       Bagan Akun Standar.

PUBLIC SEKTOR

Publik sektor dalam berbagai literature dikenal dengan banyak istilah lain, yaitu:

1.       Public Sektor Financial Management;

2.       Public Finance;

3.       Public Sektor Economics; dan

4.       Public Economics.

Istilah yang berbeda-beda tersebut di atas, tidak lain disebabkan oleh cara pandang yang berbeda-beda pula. Berbagai cara pandang terhadap publik sektor yang berkembang di dunia, antara lain adalah:

1.       Cara pandang Amerika: mempunyai sudut pandang yang liberal, dimana menurut pandangan Amerika public sektor harus terpisah secara jelas dari private sektor. Pemerintah tidak ikut campur sama sekali untuk menangani sektor public, kecuali hanya mengatur saja. Contohnya sektor kepentingan pemadam kebakaran telah di serahkan sepenuhnya kepada swasta (Red Fire Corp). Sehingga kepentingan public sudah ditangani oleh swasta dimana mekanisme pasarlah yang akan dijalankan dengan menganut prinsip cost against revenue.

2.   Cara pandang Eropa: mempunyai sudut pandang sistem sosialis (centralistic), artinya bahwa public sektor sangat berperan mengurangi beban pemerintah sehingga masyarakat dapat berperan aktif mengeluarkan inisiatif untuk memajukan sektor public.

Terkait dengan adanya 2 (dua) pandangan yang berbeda terhadap MKSP tersebut di atas, bagaimana dengan kondisi MKSP saat ini?. MKSP saat ini dijalankan di dalam sistem perekonomian yang tengah-tengah antara sistem perekonomian sosialis dan sistem perekonomian liberal.

Berdasarkan pada 2 (dua) pandangan yang berbeda terhadap sisstem perekonomian sektor public tersebut di atas, yaitu cara pandang sosialis (sentralistik) dan cara pandang Mekanistik/liberal, maka hubungan individu/masyarakat dengan pemerintahannya dapat dibedakan menjadi beberapa jenis hubungan, yaitu:

1.       Pandangan Organik (sosialis/sentralistik)

Menurut pandangan organic, setiap individu adalah bagian dari organisasi dimana pemerintah dianggap sebagai jantungnya organisasi. Dengan kata lain pemerintah merupakan pengatur utama organisasi.

2.       Pandangan Mekanistik/Liberal

Menurut pandangan ini, pemerintah merupakan pemegang amanah dari setiap individu yang amanah tersebut harus dilaksanakan demi kebaikan semua umat (Henry Clay 1829). Jenis hubungan ini juga menganut pandangan bahwa pemerintah harus melindungi setiap anggota masyarakat dari penjajahan dan ancaman serta melindungi dari ketidakadilan dan tekanan dari individu lainnya (Adam Smith: 1776).

Terkait pandangan liberal, kemudian Adam Smith menjelaskan bahwa pemerintah/negara hanyalah berwenang melakukan pengaturan dalam 4 bidang yaitu:

a)      Mencegah dari kekerasan; (dilaksanakan oleh kepolisian)

b)      Mencegah dari invasi; (dilaksanakan oleh Tentara)

c)       Mencegah dari ketidakadilan; (dilaksanakan oleh Peradilan)

d)      Membuat undang-undang. (dilaksanakan oleh legislative)

Selain terhadap empat bidang tersebut di atas, pemerintah tidak boleh ikut campur karena sudah diserahkan kepada swasta/individu-individu anggota masyarakat.

PENDEKATAN-PENDEKATAN DALAM ILMU MKSP

Dalam mempelajari sektor publikdalam hal ini adalah Manajemen Keuangan Sektor Publik (MKSP), terdapat 3 (tiga) jenis pendekatan yang telah berkembang yaitu:

1.       Task Based Approach ( pendekatan kepada jenis pekerjaan apa saja yang utama)

Pendekatan pada jenis pekerjaan apa saja yang masuk ke dalam sektor public yaitu:

a.       Penyelenggaraan keuangan sektor public;

b.      Perencanaan keuangan sektor public; (contoh: DJA)

c.       Akuntansi dan pelaporan keuangan sektor public;

d.      Pengendalian sektor publik(Antisipasi dampak keluar); contohnya di Negara Australia pada jaman dahulu diberlakukan aturan bagi public/masyarakatnya untuk mempunya anak dengan alasan Negara kekuarangan penduduk. Setiap anak di jamin oleh pemerintah untuk diberikan tunjangan (didanai) untuk kesejahteraannya.

e.      Jaminan kepastian bahwa peraturan benar-benar dilaksanakan;

f.        Pengendalian Internal (contoh: Itjen Kementerian/Lembaga).

Dari pendekatan ini, maka pemerintah akan menentukan jenis-jenis pekerjaan utama yang harus dikerjakan terlebih dahulu, baru kemudian membentuk instansi baru atau menghapus intansi yang sudah ada demi terlaksananya pekerjaan yang telah ditetapkan. Di Indonesia pendekatan ini diterapkan oleh pemerintahan Presiden terpilih Jokowi.

2.       Institusional Approach (pendekatan institusi) yaitu pendekatan pada pembagian tugas unit-unit apa saja yang mengurusi sektor publik

a.       Unit yang mengontrol perkembangan ekonomi makro (contoh BKF dan BI);

b.      Unit yang menyusun anggaran (contoh DJA);

c.       Untit yang menyelenggarakan akuntansi (BAKUN);

d.      Unit yang menyelenggarakan perbendaharaan dan pengendalian (BPKD dan DJPB);

e.      Kantor Auditor Sentral (BPK).

3.       Integrated Approach (campuran antara Task Based dan Institusional Approach)

Dalam pendekatan ini lebih merupakan gabungan antara pendekatan Task Based Approach dengan pendekatan Institusional Approach. Pendekatan Integrated ini dikembangkan oleh World Bank, International Monetary Fund, dan Komisi Eropa. Pendekatan ini lebih mendekati kepada mazhab Anglosaxon (Nordis) yang lebih menekankan pada apa saja yang harus dibelanjakan oleh pemerintah dan bagaimana cara membelanjakannya.  Pendekatan dimaksud kemudian dikenal dengan istilah PEFA PFM (Public Expenditure and Financial Accounting Public Financial Management)

Ref: Lecturing Public Sector Management, Lecturer: A.B. Triharta, University of Indonesia